香港高度自治的沿革

昨日(2012年12月19日) 看到林行止在《信報》專欄提到美國經濟學家 Paul Romer 的最新「發現」，謂「特設城市」是一個可取的管治概念，而其取材之一，無巧不成話，正正就是英國對香港150年的成功管治經驗。

本來我也答應了學生，要寫一篇有關英國的殖民地管治分析，以跟進先前對「港獨」以及「中國憲政問題」的討論。起稿中途正在拿蘇聯的個案材料，林行止這篇文章看來剛好「截了我糊」噢。唯有我先跟他的口水吧。

從林行止的文章看來，這場「香港學」的辯論是不會隨着香港回歸中國而有所停頓的了。恰恰相反，正正就是有了回歸這個歷史契機，才可以拿「回歸前後」兩個管治狀態加以比較。之不過，研究出來的結果，阿爺絕對不肯收貨。這是「牌面」，而實際上，阿爺在改革一開始就不停地搞各式特區、甚至搞海南建省等等大動作，到了廿一世紀還要來一個「前海特區」，又以為阿爺得閒無事乎?

誠如鄧總設計師所講，一直都只是「摸着石頭過河」。所謂「中華民族的復興大業」，又豈會在意一些中間出現的「沙沙石石」。只要不是昧着良心來講就好了。很傻很天真地相信早晚會有一個像南非一樣的 Truth and Reconciliation Commission 來主持公道…. 唉。

而美國佬洽巧在這個時候也來趁熱鬧，「香港學」這個課題，真好玩。

話說 Romer 的理論是：用「特設城市」 Chartered City 來解決管治與發展的限制。是「由需要發展的國家，向有土地待開發的國家，採取以香港的模式經營新城市。最大特點，是擺脫在地國政府的干擾，以實事求是、在商言商的方式進行管治…」。

嘩，這個不是「殖民地」又是什麼? 所謂「說服」也者，古老十八代叫做「船堅砲利下的不平等條約」，而「特設城市」以前叫做「殖民地」而已。又有何需要搞什麼研究噢? 翻翻歷史書不就是啦。

Romer 之所以不是只在抄歷史書，正正就是新一輪「香港學」的有趣地方。從前的論述分析都是從「後果」來看的，Romer 是經濟學家、不是歷史學家或社會學家，他是用「計量」來說明的。而且這種特設城市已不止是「殖民地」，而是由在地國主動成立的「授權經營」管治。

其引述的個案之一，是英國當年對美國的殖民行動，尤其是英國在1681年「授權」移民成立「賓夕凡尼亞州」，而其授權工具，就是一個 land charter，因此 Romer 稱這種「開發經營」方式為 Charter 就是這個原因。

而「授權經營」的頭痛問題是「管治權外判」。英國當初其實也又真的不是那麼「科學化」來管理殖民地，否則不會在北美爆出一個「獨立戰爭」出來囉。而汲取經驗之後，英國在19世紀中後期才晉身成為「日不落帝國」，換言之，這一套「特設城市」的「摸着石頭過河」，英國佬也是折騰了近百多年來修練而成的神功。要抄就抄英國佬好了。

但要是殖民地模式是可取的，為什麼大英帝國又要崩盤呢? 這個好玩的話題就是我上次答應我學生要寫的東西。而其實除了英國之外，其他西方列強也一直有採用「殖民地」這個「擴張經營」的模式，又為何只有英國佬在那個時段一枝獨秀呢?

講出來其實簡單得不得了，就是英國佬自知管理能力與距離成反比，因此不可能太自作聰明以為什麼都能管得到、甚或管得好，尤其是在美國的獨立戰爭中輸了一個灰頭土臉的，最佳辦法其實就是「高度自治」。當年美國殖民地和其他西方列強的殖民地沒有太大分別，尤其是各種苛捐雜稅以及強制的「不競爭」限制：殖民地被劃定只能從事某種產業，不能與宗主國本土形成「不良競爭」云云。殖民地的確是一個「純經濟概念」。美國於是乎才會有波士頓的 tea party, 其實就是一種抗稅運動，抗爭對像就是由宗主國的特權獨家代理《英國東印度公司》持有各種專利的經濟特權。

在英國的殖民地，其「授權」的方式雖然帶來極大的「經濟靈活性」，於是乎美國的經濟發展其實比英國本地還要快，但卻同時「省略」了一個重要的「英國特色」，就是「憲政」。換言之，是「在商言商」取代了「效率甚低」的法治社會；尤其是英國經歷了多次內戰所「權衡歸納」出來的「憲政」。這個原則沿自《大憲章》Magna Carta的其中一個重點，就是「國王只有在人民同意情況下才能征稅」，No Taxation Without Representation。美國殖民地，其實也是因為有這個「憲政」的追求而得不到英國的認同才會發動獨立戰爭的。

大英帝國自從在北美買了慘痛教訓之後，也將這個憲政精神納入為殖民地管治策略之一，就是除了授權其皇帝代表的總督全權和強權主政之外，就是確立必須要有當地人代表所組成的議會來「共同管治」。因此從香港的《英皇制誥》和《皇室訓令》之中，可以看到「最高決策」的程序，不是由港督一個人像中國皇帝一樣「乾坤獨斷」，甚至比中國的縣令還更「窩囊」的，是規定決策必須是「港督會同行政局」Governor In Council。皇帝的代表必須要在當地人民所有份參與組成的議會之中，才能「奉公行事」，而法律的制定又必須要由當地人代表所參與組成的立法議會所同意(此為之 No Taxation Without Represenation 嘛)。其法庭系統更加又是獨立於兩個議會之外，終審可以上訴去到英皇御前的 Privy Council。這個約制可不謂不精彩矣，根本就是「三權分立」囉。

因為這種組織方式，令得 Romer 多了一個詞彙：《公開委員會 》Transparency Commission，其實就是要施政「開誠佈公」的意思，參考的模式其實就是香港的「立法及行政局」。但其所謂開誠佈公的指引，其實是「法治」才對。亦即，英國佬即使是殖民地的「主子」，也還要遵守其自訂的規矩，不能 rule by arbitrary power。

英國《大憲章》的重點如下：

·        Freedom from Arbitrary Imprisonment and Trial  不受無理拘禁及審問的自由

·        Freedom from Arbitrary Seizure  不受無理掠奪的自由

·        Right to Proper Courts  得到公平審訊的權利

·        Freedom from Excessive Fines  不受過度罰款的自由

·        Rights of Widows and Orphans  保障孤兒寡婦的權利

·        Freedom of Cities and Regions  城市(居住)及信仰(思想)的自由

·        Freedom of Travel  行動/移居的自由

·        Right to Lawful Weights and Measures  擁有合法公平的「度量衡」(公平交易) 權利

這些其實就是《人權公約》的前身，所謂「人天生而自由」其實也不實然，是英國人在反抗極權君主暴政所總結出來的經驗而已。所謂 Charter 其實也就是「憲章」。其中的所謂「法治、低稅率、自由、反貧腐、保障產權….」諸如此類，其實就是「憲政」的相同重點而已。

說穿了，就是英國人能成功在全球建立殖民地，不是因為船堅砲利，而是因為將自己成功的憲政模式推銷了出去。於是乎一些從前受到種種壓迫剝削的「原居民」，反而因為受益於《大憲章》的各種人權保障，得以發揮經濟能量。這種有生力量的聚積，結果就是「經濟奇蹟」囉。只是奇怪有些自認是「專家」的只認為那是「法治」的優勢，其實法治只是憲政的一個部份而已。

其實由一個在17世紀以做「海盜」起家的所謂「大英帝國」直到19世紀才形成「日不落帝國」的全球霸權，其間的「摸着石頭過河」學習時間，正正就是《香港學》的背景嘛。

而大英帝國之所謂「崩盤」，其實也又不盡然。因為目前「全球化」的一大特色，其實就是「英語化」。換言之，大英帝國的強勢，不是顯示在她的「船堅砲利」，而是在於她的「普世文化」。歐洲雖然自命「不是英美」，但其實看看歐盟的走勢，還不正是 United States of Europe 嗎? 這個概念，的確是當時的構想之一。而英國的鐵娘子戴卓爾夫人之所以死命堅拒加入歐盟，正正就是因為「不能忍受英國主權被剝奪」云云。

殖民地變成英聯邦、歐洲獨立國家通過國際條約以及國內公投確認而變成「歐盟」，英國佬這個案例也又真的不是什麼新主意吧。換言之，主權在民，由下而上地創制社會、再由社會創制國家。歐盟的模式更是在國家之上，創制「國家聯盟」，其實也又是英聯邦的改良版而已。但由於英國不再處於主導地位而必須與其他「盟邦」平起平坐，當然又會有一段日子要拖拉的了。

以上也只能宏觀的談談這個「新香港學」的問題。對於殖民地內部的社會變化以及具體的措施如何確保「憲政」可以推行、而又避免過早把宗主國排除在外，的確還有很多東西要寫噢。先來個中場休息。